由于这一次府院不和的原因，主要是对德政策。因此，黎元洪在冯国璋到京以后，特地举行了一次“外交特别会议”。除了段祺瑞、冯国璋以外，被邀的还有徐世昌、王士珍，以及梁启超、荫昌。

梁启超是赞成对德宣战的，而且冯国璋进京担任调人，亦是由他所建议，因而被邀与议。荫昌是旗人，不但是留德的前辈，而且是有名的德国通，德语精通到市井之言亦无不熟悉，因此早在甲午中日战争以后，庚子拳匪之乱以前，发生“胶澳事件”时，协助翁同龢、张荫桓办理对德交涉，便已崭露头角。他做过袁世凯的侍卫长，袁世凯之亲德，据说他具有相当的影响力量。这样一位专家，在外交特别会议研究对德政策时，他的发言，当然会受到相当的尊重。结果，做成一个保守的决议，等于维持现状。段祺瑞在这件事上，又受了一次挫折。

当然，段祺瑞是决不会放弃他的主张的。经过智囊的研究，认为在外交上可以先做对德绝交、继以宣战的准备工作。于是拟了一道致驻各协约国公使的电令，转向驻在国政府磋商中国与德绝交的条件。换句话说，就是向对德作战的各协约国探询：中国如果加入协约国方面，出兵打德国，能够得到什么好处？尤其是日本，正以参战需要军事物资的理由，在进行借款。这道电令非正式表明了中国政府的态度，对于借款谈判，是有帮助的。

但是黎元洪拒绝发布这道电令，理由是此事须得国会同意。段祺瑞大怒，即日提出辞职书，而且不等批准就专车出京回天津了。

这件事，当然是黎元洪做得过分了些，所以经过热心人士一番奔走，而且由冯国璋到天津劝驾，在保证黎元洪一定合作的条件之下，段祺瑞终于回到了北京，照旧到院办公。

复行视事的第一件公事，便是曾遭黎元洪拒绝照发的致驻各协约国公使的电报。第二件公事是给国会的咨文，提出对德绝交案，参众两院，都以压倒性的票数通过。但等政府在三月十四正式宣布对德断绝邦交以后，各省表示反对，或者要求政府保持中立的通电，纷至沓来。有一通电报，来自寂寞已久的康有为。

一入民国，康有为的声光，远不如他的高足梁启超。但从袁世凯死后，复辟之说一兴，康有为所起的作用，便又非梁启超所及了。

不过，康有为的主张复辟，并非全然照宣统三年的老样子。他在遍游欧美以后，思想比保皇党时代已有所不同，提出所谓“虚君共和”的主张。当然，张勋搞不清“君主立宪”与“虚君共和”的区分，只觉得康有为曾是保皇党的魁首，现在既然拥戴大清朝的皇帝复位，自应借重康有为，所以派他的秘书，也是“万木草堂”弟子的潘博，将康有为接到徐州，尊以上宾之礼，口口声声称之为“老师”。

其实，张勋之尊礼康有为，另有目的。在督军团中，张勋自觉资格比冯国璋相形见绌，从冯国璋当选为副总统以后，更难望他能奉张勋为督军团的领袖，因此打算着利用康有为去做说客。

康有为欣然同意，由原是冯国璋幕僚长的胡嗣瑗，陪着到了南京。冯国璋东阁延宾、西园载酒，礼数不但周到，而且显得极其亲热。

“华甫，”到得酒酣，康有为大咧咧地直呼冯国璋的别号，“拙作《为国家筹安定策者》，不知你看过没有？”

这篇文章是在“洪宪”帝制取消以后所写的，公然主张复辟。梁启超那时还在西南，老实不客气地以《辟复辟论》教训了老师。而且云南、贵州、广西、广东四省都督，联名通电反对，说“国体不许变更，乃国民一致之决心，岂有不许袁贼，独许他人之理”，给康有为当头浇了一盆冷水。因此，这时候要试探冯国璋，首先便须了解他对这篇文章的反应。

“这样的大文章，哪里不能看。”

“尊见如何？”

“自然赞成。”冯国璋不满张勋的骄横跋扈，乘机说道，“不过张绍轩不够资格办这件大事，南海先生如果肯出山，我一定执鞭以从。”

冯国璋的这种态度，康有为在回到徐州以后，当然不便实说，他只告诉张勋：“华甫是赞成复辟的。没有问题。”

张勋已另外定了个主意，听得这一说，正好接话。“既然如此，我想请你老再辛苦一趟。”他说，“到京里再探探段芝老的口气。”

原来几次徐州会议，段祺瑞都指派徐树铮出席，名为支持，实际上却是“观变”。徐树铮本就富于机智，长于肆应，对于复辟问题，虽未表示反对，但亦始终没有什么热心的表示。因此，张勋由莫测高深而深感困惑，希望康有为能为他“破惑”。

康有为欣然同意。照他的意思，从光绪二十四年八月，袁世凯告密，缇骑将至，仓皇出京，从戊戌到这年丁巳，恰是十九年。如今进京，亦犹如苏武北海牧羊十九年，历尽艰辛，终得重睹汉家威仪，有许多感慨，可向报界发表。但张勋的参谋长万绳栻，极力劝说，各界对复辟之议，颇为注意。康有为以保皇党党魁，目标太大，会引起许多流言，增加许多阻力，非智者所为。因此，只得躲躲藏藏地悄然进京，而且也不得亲自去看段祺瑞，托一个老朋友去跟段祺瑞探口气。

所托的这个老朋友，就是颇受黎元洪尊敬的湖北耆宿周树模。他去看段祺瑞时，恰是国会除研究系以外，其他各派各系，都在研究如何在对德宣战问题上杯葛段内阁时，一提此事，正好触发了段祺瑞的牢骚。

“民主再搞下去，非搞得通国皆乱不可。照目前的情形，非君主不能止乱。不过，只能用形式，不能用精神。”

这话转达给康有为，惊喜莫名。“段芝泉深获我心，你看，他的说法，跟我所主张的虚君共和，有什么两样？”他对潘博说道，“段芝泉是赞成了，我到天津去看徐菊人，问他是何主见。”

徐世昌与康有为是二十多年的老友，在甲午以后，戊戌以前，过从甚密。康有为设强学会，袁世凯捐银五百，是最主要的一个支持者，而康、袁之间的桥梁，就是徐世昌。不过，他们也二十年未见了，执手欷歔，有着谈不完的旧事。不过，徐世昌还是存着戒心的，因为康有为翻云覆雨的手段，绝不会如一介武夫的张勋那样容易对付。

终于正式谈到政见了，康有为问：“菊老对于虚君共和，有何意见？”

“君主可以跟共和在一起谈吗？”徐世昌故意讶然反问。

“君主是独裁，与共和自然对立。但君主无独裁之权，尊其位而无其实，则与共和并行而不悖。”

“原来这就是虚君之虚。”徐世昌问道，“可得闻其详乎？”

“我的主张，早已共白于天下，‘保中国，不保大清’。今日言虚君共和，仍是此一宗旨。第一，改中华民国为中华帝国，万不可复大清朝的国号；其次，君主既为虚君，政权当归内阁，实行责任内阁制，对国会负责任。”

“如吾公所云，与目前的体制，似乎亦无甚区别。”

“不然！”康有为答说，“目前是总统制，而内阁又自以为是责任内阁制，犹之乎美国总统之下，又有一英国式的内阁，府院即非争权不可。今明定为虚君，则今上犹如日本大正天皇，坐享尊荣，万世不绝，是故‘保中国’，亦正所以‘保大清’。”

“这话很透彻。不过，今日大患在国会。必先有代表民意的国会，始足以产生负责任的内阁。以中国的民智而言，此恐非一蹴可就。”

“此自是实情，然而万里之行，起于跬步；不有一画，孰开天地？”康有为将“圣人”的口吻又拿了出来，“我去国十有六年，居美国、墨西哥、加拿大两年，后来久居瑞士、瑞典，凡七游法、八游英、一游葡萄牙，至于意大利、比利时、丹麦，频游不记数。逐客生涯，无所事事，唯以考察政治，为我专业。以为邦人君子，百尔所思，不如我见闻之切，筹思之深。今日欲保中国兼保大清，舍虚君共和制，别无他途可循，是故名为复辟，实在是再造共和。”

徐世昌极为深沉，心想不让皇帝掌权，而为有名无实的虚君，这话在力谋“恢复祖业”的宗室及大清“忠臣”就听不入耳。推行责任内阁制，自为段祺瑞所乐闻，而内阁“对国会负责”则必为段祺瑞所反对。康有为的复辟主张，恐怕很难行得通。

转念到此，不觉又想，将来内阁总理由国会产生，自然是多数党党魁出任。现在的多数党是国民党，但已四分五裂；其次是研究会，梁启超、汤化龙还有被推为内阁总理的可能。至于我东海徐某，只怕此生休想了！

这样一想，连他也反对康有为的虚君共和制了。不过，此人成事不足，败事有余，千万得罪不得，因而装出很倾服的神情说：“听君一席话，胜读十年书。保中国兼保大清，苟能如此，实为无上上策。”

这是完全赞成虚君共和制的态度，康有为深表满意，觉得大事着实有可为，一回到上海，立即着手草拟复辟后的诏书，犹如当年行“新政”那样，凡百制度，重新更定。一个物阜民康的虚君共和制的“中华帝国”，逐渐在他脑海中建立起来，虽是空中楼阁，居然金碧辉煌，自己都觉得很过瘾。

到得五月初，潘博衔命到上海来请康有为到徐州，说“辫帅有大计要跟老师请教”。

“大计”当然是复辟。据说时机快成熟了，国会与内阁，为了对德宣战问题，搞得水火不容，双方都不惜决裂。国会想倒阁，而内阁想解散国会，结果搞得两败俱伤，群龙无首，便正是“顺天应人”，取消共和，恢复帝制的日子到了。

“辫帅说，今天谈主张复辟，只有老师够资格。东海虽然位尊，可惜出处不纯。再者，东海主张复辟，自不免有权制思想，不比老师廓然大公、动机纯正。所以一定要等老师到了徐州，辫帅才能决定是不是进京。”

这番恭维，使康有为有知遇之感，当即在潘博陪侍之下，专程抵达徐州。张勋亲到车站迎接，用彩呢大轿将他迎入衙门，张盛筵款待。酒阑人散，邀入“签押房”，报告了部署的情形，请康有为“教诲”。

“此是千秋大业，有六事请将军注意。”康有为逐一列举，首先申明保中国为主、保大清为次的宗旨；其次提出实行虚君共和制的要则。问张勋是否能领会。

“这番道理很深，要慢慢去体会。反正请你老来，就是要跟你老讨教。”

这话有些模棱，但替他想想，也只能如此回答。康有为便点点头说：“以下要谈到用人行政了。既为国家办此事，自身不宜争政权。国务总理一职，应当请徐菊人担任，各省军政长官，暂勿更动。此宜请将军注意者三。”

“是，各省一律不动。”

“徐州现有兵三万，宜调一万进京；一万留徐州，以保根本；另外一万，分布济南、德州间，守住津浦路；再调关外冯德麟一师，守京榆路。兵少，无从镇摄。此宜请将军注意者四。”

“关于用兵方面，你老请放心好了。”

“段芝泉喜欢揽权，心事难知；徐又铮权奇自喜，不可轻忽，此去宜挟段在京，严加监视，万不可使之在外。此宜请将军注意者五。”

“是，是！我一定注意。”

“遗老知识短，亲贵私心重，凡此两辈，不明世界大势，前清之亡，他们要负相当责任。今后用人，务必审慎，此宜请将军注意者六。”

“是的！你老看得很透彻。”张勋又说，“我想借你老的光彩，一起进京，好随时请教。”

“不必！”康有为喊着潘博的号说，“若海，请你把我的皮包取来。”

打开皮包，康有为取出一大卷日本绵纸，全是“奉天承运皇帝”的诏令，从宣告复位，改称“中华帝国”开始，一直到定政体、改官制，以至于征举贤方，不下二十通之多。

及至康有为回到上海，张勋却未北上。因为虽预知时局在府、院、会三角关系错综复杂的冲击之下，都有不惜决裂、打破现成局面，为复辟带来很好的机会，但经康有为的谆谆指点，张勋认为有些问题，需要重新考虑，以留在徐州为宜。因此段祺瑞所召集的军事会议，凡北洋系及愿意与段祺瑞合作的督军，都是亲自出席，唯独安徽是由管民政的省长倪嗣冲代表。