由于职权不明，秦瑱委任的官员，刘先能不能调动？那些官员又该不该听令？如果上下政策相悖又该怎么办？

这种问题数不胜数，几乎困扰着刘备麾下核心圈层许久，几乎无人能解。

为了尽快搞定这个状况，刘备便属秦瑱以征东将军府事，让其进行改革。

秦瑱受命之后，眼见治理体系混乱，便直接打破了原有体系框架，参照之前建立监察司，建立了一府八司。

所谓一府，即是征东将军府，以他这个军师将军为主，负责大框架的建立。

而这八司，则分别是户籍司、吏员司、兵马司、刑罚司、工技司、审计司、教育司、卫生司。

这八司每司设一司长，直接对将军府负责，专职权限高于所有地方官员。

其中，张昭就任户籍司长，简雍就任吏员司长，刘晔就任兵马司长，其余五司司长则分别由陈群、郑浑、刘巴、袁涣、张机担任。

也是为了避讳，本来秦瑱准备任命尚书，但考虑尚书是朝廷便知，只能以司长先代替。

如此一经改革之后，刘备的将军府实际上便成为一个独立于现有体制的小朝廷。

各司上任之后，顿时职权分明，不再像之前一般混乱，政令也通畅了不少。

然则改革体制却只是秦瑱改革的第一步，八司的建立也是他接下来的改革方向。

首先针对户籍司，秦瑱提出改变现在的基层结构，推广之前在寿春使用过的保甲制度。

要如此改革，是因为现在他们麾下地广人稀，乡亭作为基层结构已不适用。

有的亭由于人口迁徙，几乎已经了无人烟，可有的亭却收纳大量百姓，拥挤不堪。

因而要建立更有效的基层组织，就需要从人口下手，以人口为基准来建立基层组织。

其次是针对吏员司，由于察举制已然名存实亡，秦瑱便决定开始实行科举制。

在初始实行的十年之内，每年一考，依照成绩取士，直到官员满额之后，改为三年一考。

同时，针对官员的在任和施政状况，采取绩效制，依照就任期间经济人口发展状况，来进行评定。

每年进行一次评定，三年进行一次总评，在任绩效决定了官员升迁与调任。

如果三年期满却没有做出成绩，或者境内出现反叛事件，一律将官员取缔。

而除了明面上的考核之外，游离于七司之外的监察司，还负责暗地里巡查工作。

一旦发现有那种贪官污吏，鱼肉乡里的状况，便直接查处交予有司进行处置。

再次便是针对兵马司的改革，秦瑱提出恢复耕战制度，即采取军功授田制。

因为在他们掌握了半壁江山后，像是淮南、南郡等腹地将逐渐恢复秩序。

在此之前，混乱的局势，会让百姓为了一口饭吃就加入军队之中去拼命。

而恢复秩序之后，仅仅只是一口饭食，就很难再让这些百姓去为你拼命。

这种时候，就需要采取新的制度来调动百姓的积极性，耕战制度就是这样一个制度。

秦国统一六国的根本，就在于将战争和土地、爵位挂钩，百姓可以通过战争或许阶层跃迁。

现在他们治下掌握了无人耕种的耕地，正是通过耕战体系来扩张的好机会。

除此之外，耕战体系不仅适用于对内战争，也同样适用于对外侵略的战争。

秦瑱已经想好了，先用耕地调动积极性，等到耕地不够之后，再以奴隶调动积极性。

总而言之，在外界利益被全部夺取之前，大汉这一个恐怖的战争机器就不会停止。

不过这也只是改革的一环，针对汉律已经不再适用的情况，秦瑱便以刑罚司牵头制定律法。

通过依照增删秦汉旧律，他和陈群、伊籍、刘先等人，共同制定了一部《法科》。

用新的律法，规定法高于人，取缔了汉律之中人情大于天的治理观念。

针对当前他们麾下工坊难以管理的现在，秦瑱以工技司牵头，设置专门管理部门——工商处。

以此处为单位，分别将各大种类的工坊集中管理，负责人才安置、资源调配。

此外，工技司还负责搜罗各地奇人异士，组建科技所，专职进行工艺改进和研究。

针对当前财物状况没有规划的情况，秦瑱以刘巴负责审计工作，来对他们麾下的钱财进行专项管理。

审计司也是八司之中可以直接调动钱财的部门，其他司需要调用物资，都需要先经过审计司。

最后便是教育司、卫生司，这两个部门的建立，完全便是源于秦瑱的个人意志。

其实老刘对于其他六司的安排都颇为满意，可见秦瑱设立教育司和卫生司之时便是一阵疑惑。